当大家都在说慢和人少的时候
审评速度的问题,不仅是人数的问题,其背后涉及到问题解决的方式,也涉及到问题解决的时间表,更涉及到问题解决时,决策者面对方式和时间表的决心和勇气。 
2014-11-18 17:37:51
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梁振

本文来源于《E药经理人》2014年11月刊。

10月21日,国家食品药品监督管理总局(CFDA)药品审评中心(以下简称“CDE”)在网站上挂出了招聘聘用制审评人员的公告。此次共招20人,其中化学药学10人,生物制品药学4人,化药临床、中药临床、药理毒理分别2人。这是CDE有史以来第一次使用聘用制。

在今年6月和8月,CDE还分别进行过两次公开招聘,以满额计算,招聘总数为14人。按此推算,CDE2014年累计计划招聘人数已达34人。这比过去6年中全中心计划招聘人数的总和还多。2008~2013年,在CFDA发布的直属单位招聘公告中,为CDE设定的计划招聘人数分别为6人、4人、3人、0人、6人、5人。而CDE的审评员人手问题一直以来都是外界关注药审问题的焦点。

博诺威医药科技发展有限公司董事长王昕说:“审评速度慢不只是对仿制药,很多创新药从申请到获得临床批件也要数年。我认识一个新药研发的企业负责人,他的临床批件已经申报了8年,历经多次书面发补和审评会,现在还在等临床批件。他今年已经50多了。”在他看来,现时CDE存在三个问题:一是人员配置不足,二是与到企业沟通不够有效,三是IND理念未得真正贯彻执行。

2014年2月,国务院法制办公室在其网站上发布了CFDA关于《药品注册管理办法(修改草案)》公开征求意见的通知。修改草案中,第一百五十三条规定“技术审评工作时间从国家食品药品监督管理总局药品审评中心启动技术审评工作开始计算”。一位药品研发外包公司的负责人视此为“审评过慢或被‘合法化’的危险信号”。

国家药物临床试验机构主任、解放军八一医院副院长秦叔逵甚至毫不客气地评价道:“有关部门阻碍了中国创新药的发展。”

然而,审评速度的问题,不仅仅是人数的问题,其背后存在的深层次原因涉及到问题解决的方式,也涉及到问题解决的时间表,更涉及到问题解决时,决策者面对方式和时间表的决心和勇气。而CDE—这一为药品注册提供技术支持的职能部门,缘何总会牵一发动全身,成为种种矛盾、种种期盼和种种变革聚焦的风暴中心?


数量问题?水平问题?

与美国食品药品监督管理局(FDA)拥有2000多名审评人员,药品审评与研究中心(CDER)为五大中心之首的地位相比,中国CDE在这方面差距明显。世界卫生组织曾向CFDA提出“增加审评人数”的建议。但是,审评人员数量的增长一直来并未见到明显改观。目前,CDE公布的在编人员清单总共120人。而中国台湾的药品审评中心有近300人。

CDE现阶段的审评框架比较类似于FDA,以内审为主。而内审则离不开与药物研发和发展相互匹配的审评力量。那么到底应该增加多少人,又该如何增加?

国家药典委员会秘书长张伟认为,人数增加的前提应该建立在对现有CDE工作人员的实际工作负荷进行测算评估的基础上。“针对创新药、仿制药和补充申请,每个审评人员一天能审多少?一个月能审多少?一年能审多少?”张伟告诉《E药经理人》杂志。他此前曾经担任SFDA药品注册司司长。

测算工作量为的是给国家、行业,也包括CDE自己一个预期,即明确一个药品在临床研究到上市过程中,每个阶段应该公认并严格遵守的时间到底有多长。

而审评工作对专业性和技术性要求颇高,所以单纯的人数增长并不会对解决审评效率的问题起到实质性作用。有评论者认为,审评慢的问题在人少,也在科学评估风险效益经验的缺乏。

但中国似乎不缺有经验的人。在CFDA系统内部包括各省局药监部门,其实有不少具备审评经验、能够胜任药品审评工作的专家,例如中国食品药品检定研究院。而且,分布在全国各大院校、医院、科研院所的专家库资源也十分丰富。

“关键在于怎么用起来。”张伟建议,国家可以探索建立审评员(高级审评员、审评员和助理审评员)制度,凡是经过统一标准培训得到认证的专家,就可以成为国家级审评员或省级审评员。在CDE需要时,可以调拨这些专业的审评力量帮助药品审评。不同级别的审评员可以承担不同类别和难度的审评任务。

然而体制之内,人员的调拨却不十分容易。这无疑会成为建立审评员制度的一个挑战。

中国医药工业科研开发促进会执行会长宋瑞霖在专家资源使用方面进一步提议:“这样的审评人员,CDE可以和他们签订合同,明确工作时限、工作量要求和工资待遇。而且可以在海外招募。”签订合同的益处在于以法律手段明确和规范CDE和审评专家之间的权责,推促“身兼数职”的专家对于药审工作投入更多的精力和时间。

将专家资源以更加清晰权责的形式引入CDE,“不仅帮助审评工作加快进行,更重要的是也能拉动审评水平的提升。”宋瑞霖说。

CDE显然也意识到了“经验”掣肘的问题。因而在其这几年的公开招聘中,基本上都强调以招聘社会在职人员为主,并对工作经验做了具体要求。不过,随之而来的是一些现实层面的困扰。比如,在审评人员任职资格中,“有北京市户口”要求仍被列在其中。而且CDE作为国家事业单位,其薪资水平低于医药行业内同等资质人才的工资收入。进入CDE后,还将面临巨大的工作压力和社会压力。因此,业内认为,CDE对于吸引高水平的科技人才吸引力有限。以2012年为例,其第一次招聘计划未能完成,所以又进行了第二次公开招聘。

 


病长在它身上,但病根不是它

CDE也有苦衷。作为国家事业单位,其人员配备的编制名额由中央机构编制委员会批准确定,其财政预算收支又由财政部负责。作为技术性极强的科学性质的单位却被行政体制严丝合缝地裹挟其中,行政色彩浓重。宋瑞霖说:“中国的药品行政审批和技术审评没有分清。药监局、注册司、受理中心的行政职责与CDE的技术审评职责界限不明。”

目前,CFDA执行的政策是受理、审评、审批“三分离”,即三个职能不集中在一个部门,由CFDA行政受理服务中心、CDE和注册司共同完成。CDE只负责技术审评部分。

“三分离”形成的串联式管理模式对于权力的过度集中起到了直接的分散作用,然而也在一定程度上造成了与药品有关的检查、检验、受理、审评等工作的分段式管理,给不同部门之间可能发生的推诿、“扯皮”留下空间。而这会直接影响药品的审评速度。

一位对药品审评颇有研究的业内人士认为,药品审评过程中,涉及技术含量较高的工作交给CDE负责,才能真正实现“一口受理、转告相关、直接送达”。

但就现在来看,CDE很难做到“独挑大梁”,因为它并未被给予独立的法律地位。作为CFDA的直属部门,它直接受CFDA领导。

“现在感觉很遗憾。”宋瑞霖在采访中对此表示,“其实在2001年对《药品管理法》修订时,本应该给予CDE独立的法律地位,让它直接受命于《药品管理法》。”

文章开头王昕所指出的IND观念并未得到贯彻执行的原因与《药品注册管理法》中要求临床试验需要经过审批不无关系。

而审评矛盾集中在CDE身上的另一个原因是,药监系统内分布在各省局的审评资源的作用未能得到应有发挥。在很多情况下,各省局多是“说了不算,算了不说”。所以培育各省局的药审“分中心”、提高其审评水平也为CDE减压提供了一种可能性。CFDA向外界释放了这方面的信号。在7月份,CFDA召集全国重点省份CDE负责人进行了一次座谈,重点讨论药品注册管理的改革工作问题。

在这种分工中,上述业内人士认为,CFDA应围绕药品的生命周期进行产品管理,从顶层设计、推动立法、控制风险等方面,重点发挥自己的作用。而各省局则以各辖区为单位,进行具体的监管。

具体的操作模式可以是,选择医药产业较为发达、审评监管能力较强的部分省份先行试点。从管控风险角度出发,先将CDE所承担的偏行政类的事务,如技术转让,转移到省局分中心。然后再逐步将由于GMP改造而产生工艺变更申报的补充申请和层次较低的仿制药审评也交由省局分中心负责。CFDA通过统一的信息系统和质量管理标准让CDE对各分中心进行管控,同时对各分中心人员进行培养。“关于补充申请的划分原则应该在正在修订的《药品注册管理办法》中体现。”这位人士建议。

这样一来,CFDA与省局之间分类负责、互为支撑的审评审批格局便有望形成。而对于CFDA权力下放,一位拥有20年跨国药企药品注册经验的人士认为,不论具体下放那些权力,都要充分考虑风险管理。

当人们在谈论CDE审评速度慢的时候,还有一个事实必须要承认,国内现有超过4000家制药企业。而这些药企又大多为仿制药企业。这客观增加了CDE的审评压力。

据了解,面对大量药品审评申请积压,CDE正在尝试借鉴FDA的立卷审查制度,对申请材料进行初筛。在今年4月,由CDE主导,审评中心与北京市药学会合作,外聘了5名专家成立了“化学药品仿制药立卷审查”试点小组。

而关于该“立卷审查”如何运用到目前的药品审评工作中则存在几种可能:强制通过立卷审查的规定是否会写入新版《药品注册管理办法》当中;立卷审查的标准是否会下发到各省局,增强其药品审评的把关职能以及是否将该标准引入CFDA受理办。

如果该标准通过,CDE积压的药品审评申请,尤其是仿制药申请很可能迎来又一次集中处理。

解决中国药品审评的问题已经十分紧迫,“我们不能再以‘迈四方步’的形式去推进。”上述业内人士指出,“CFDA需要明确自身的定位,国家有关部门也需要理解CDE作为药品的技术审评部门的科学使命。

当我们在谈论CDE时,不要忘记国家食品药品监督管理总局药品审评中心这18个字中,“在CDE前面的是食品药品监督管理总局,而在食品药品监督管理总局前面的是国家”。

药品审评因药物研发自身的特殊性,对于政策和技术标准公开透明的讨论是必不可少的。其实审评过程就是审评者与申请者用科学依据相互沟通、达成共识的过程。因此只有审评者与申请者建立平等对话的合作伙伴关系,审评工作的效率和质量才能有保障。而这一点在欧美国家已经得到证实。

所以,决策者在考虑中国药品审评的时候,其实只需要想清楚两个问题,药品审评是科学问题还是行政问题?这种思考背后的国家利益和患者利益在哪里?

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